4月28日下午，清华伍舜德楼行政法学工作坊第十五期“预防型法治和行政法的结构性改革”暨政府管理与创新研究所学术交流会在清华大学公共管理学院召开。以此次学术交流庆贺清华大学113周年校庆。
本次会议由清华大学公共管理学院政府法制研究中心主办，清华大学公共管理学院党委书记彭宗超教授、清华大学公共管理学院于安教授致欢迎辞。中国人民大学法学院院长黄文艺教授以其于2024年3月发表在《法学研究》的文章《论预防型法治》展开主题论述。湖南大学法学院江必新教授、清华大学公共管理学院党委书记彭宗超教授、清华大学公共管理学院于安教授、中国人民大学法学院莫于川教授、中央政法委《长安》杂志社李利军社长、北京大学法学院金自宁教授、中国政法大学法治政府研究院刘艺教授、上海交通大学凯原法学院蒋红珍教授、华东师范大学法学院凌维慈教授、华东政法大学法律学院陈越峰教授、对外经济贸易大学法学院许可副教授、河北省沧州市肃宁县政法委书记武栋鹤、上海师范大学哲学与法政学院李泠烨副教授、中国政法大学法与经济学研究院谢尧雯讲师作为与谈人参与本次研讨。清华大学公共管理学院副教授陈天昊主持本次学术交流会。
会议现场
首先，陈天昊副教授介绍了本次会议的缘起与讨论重点，即对黄文艺教授在《法学研究》上发表的《论预防型法治》一文进行研讨以及构建预防性政府和行政法的结构性改革问题。彭宗超书记在欢迎致辞中表示本次研讨会议题无论从法学视角还是从公共管理和国家治理的角度都极具重要性，期待未来在此话题下有更多学者参与相关研究。于安教授在致辞中强调预防法治这一命题的创新性和重要性，以及其对地方法治、中国式法治现代化的推进意义，提到了与会者具有相关的研究和实践的经历，并表示希望通过这次活动能推进地方法治研究和法治现代化。
黄文艺发言
中国人民大学法学院院长黄文艺教授围绕其已发表文章《论预防型法治》中的观点进行发言。首先他介绍了其将预防型法治作为新命题提出的主要理据：第一，预防型法治是习近平法治思想的应有之义；第二，预防型法治是中国本土政法传统之精华所在；第三，预防型法治是新时代中国法治发展的时代潮流；第四，预防型法治是系统应对风险社会的必由之路；第五，预防型法治是科技伟力转变为法治伟力的必然结果。
其二，黄文艺教授将预防型法治的实践形态根据预防节点和效果分为初始性预防、继发性预防、复发性预防三类。其中，前两类预防性机制的兴起和扩张，推动着新型预防型法治模式的形成。该体系下的六个实践表征包括：风险监测、评估和预警机制的泛在化；预防性监管职权的扩张化；预防性治理义务的法律化；个体法益保护的前置化；集体法益保护的早期化；预防性法律责任的扩张化。
相较于应对型法治，黄文艺教授提出预防型法治引发了法律功能定位从治已病到治未病、法益保护方式从消极保护到积极保护、法律规范类型从裁判性规范到治理性规范的历史性变革。
黄文艺教授讨论了预防型法治可能存在的风险，并提出防控其风险的制度机制的重要性。他认为，应当根据比例原则的三原则，适度地设置预防性规制措施；通过制度、权利、权力、科技等手段对政府的预防性权力进行制约，实现对公权力扩张的有效监控；对于预防型法治给社会主体带来的预防性治理义务，应当以预防性义务主体和内容为重点进行制度设计，达成对私人预防性义务的公平配置。
最后，黄文艺教授强调预防型法治与应对型法治之间并非是取代关系，而是长期共存、互相促进之关系。
江必新发言
最高人民法院原党组副书记、副院长江必新教授分享了三点看法：第一，预防性措施具有二重性，一方面在应对风险上，它发挥着重要作用，但另一方面，过度预防可能带来诸如劳民伤财、限制权利自由和权力滥用等问题。第二，预防型法治的健康发展需要双向监督。一方面需要建立科学的预防制度体系，防止不作为和怠政懒政；另一方面要防止过度预防和滥用预防，保持制度的健康发展。第三，预防型法治的发展需要精准化、衡平化、效能化、智能化、制度化以及把握客观规律性。
彭宗超发言
清华大学公共管理学院党委书记、应急管理研究基地主任彭宗超教授以“从应对型迈向预防型：大安全风险治理与法治需求”为题分享研究体会。首先，他通过安全生产问责制度、预防性驾驶要求、历史上事前预防正向激励缺位等事例切入，点明预防型风险治理的重要性。
其次，他对风险、风险社会的特性和治理要求进行讨论。他认为，要重视风险的复杂性、不确定性、新颖性和极端性等，要重视风险社会新兴巨型风险可能超出已有认知范围，风险治理需要综合多元、联动协同和尽可能关口前移，但现实情况和理想要求之间仍有明显差距。
其三，他认为，在总体国家安全观和安全第一、预防为主理念和大安全、大应急框架下，各领域安全和各部门应急管理需要联动协同，避免各自为政，也需要全过程衔接，尤其需要重视关口前移并着眼长远及早改进提升。
最后，他探讨大安全风险治理转型的法治需求，要从事后问责如何做到理性化开始，完善与之相匹配的尽职免责制度，建议事故调查应当从问责型调查转向预防型调查，以利于事件真正问题的发现。同时应急响应也要回归法治理性，强调应急应以人为本，把效率放在第一位，事件调查并非越早越好，要避免出现甩锅的游戏，还要重视建立相应的将功补过激励机制，并且他还建议要重视事前预防标准设定的合理性，避免过严或过高的预防标准衍生与预期相悖的治理风险。
于安发言
清华大学公共管理学院于安教授，在会议上对预防型法治及其行政法的结构性改革发表了见解。于安教授认为，中国人民大学黄文艺教授提出并系统阐述了预防型法治，反映了我国法治现代化的新需求和新内涵，是基于长期法学研究提出的重要法治理论创新，对我国的法学研究和国家法治发展都具有重要意义。黄文艺教授的论文对预防型政府及其法治进行了系统性阐述，这对于预防型政府的法治建设和行政法学的创新发展具有极大的理论引领作用。
关于预防型政府和行政法的结构性改革，于安教授认为，预防型治理和预防型法治，是政府法治发展的重要方向。在上世纪九十年代初的相关研究中，就已经将有预见的政府作为重要内容之一，并从防止危害的发生和防范政府的绩效损失两方面作为研究的着眼点。现代政府不仅是解决目前问题的回应型政府，而且还应当是有长远预见能力和战略管理能力的预防型公共机构。为此在政府预算和其他行政资源的配置上，摆脱传统制度框架的束缚是不可避免的。在行政法的实践和理论上，我国已经出现了预防型行政法制度及其预防型行政法理论研究，现在的工作是根据中国式现代化的要求进行制度扩展和理论的体系化。
于安教授认为，预防型政府及其行政法的建设具有重要的实践意义。最近几年积极推进的刑事诉讼企业合规工作，是我国实行预防型法治的最佳实践。非常明显的特点是，刑事诉讼企业合规工作中的合规标准主要是基于行政法建立的管理秩序，包括市场经济秩序和社会管理秩序。所以，在刑事诉讼企业合规工作中，刑法与行政法两个部门法的对接和配合是很重要的。预防型的行政法规则，不仅适用于对行政争议案件的裁决，而且更多地适用于政府的治理工作当中。预防型政府治理工作的重点，是解决行政短期行为，尤其是国民教育工作的功利性问题和科研管理中的行政化问题等。
莫于川发言
中国人民大学法学院莫于川教授总结了七点启发和七点意见。七大启发包括：预防型法治的实践发展推动预防法律原则转为预防法律制度，这是中国式法治现代化的体现；预防型法治与应对型法治是共存交融互进关系，但侧重和功用有所不同；预防型法治是本土资源传统与风险社会、科技革命交互作用的结果；预防型法治也是现代民主性的要求，体现了全过程人民民主理论的要义；预防型法治是广谱、广泛发挥作用的，其理论分析框架和方法论，对其他学科也有指导参考作用；预防型法治跨越了常态与非常态的，积极回应了风险防控的精细化要求；预防型法治体现了“治未病”的唯物辩证观，与习近平法治思想是完全一致的。七点意见包括：预防型法治会给行政立法带来新内涵新任务，例如包括软法机制在内的防范性、保安性多层次多类型立法建制；预防型法治对于行政执法刚柔相济以柔为主、非强制型和参与型的执法机制提出要求；预防型法治对于司法提出了多功能、高质效的要求，例如立案、协调加精诉的公益诉讼机制；预防型法治对于监督机制提出了民主监督和监察监督相结合的要求，体现强有力且持久性的特点，符合全过程人民民主的原则；预防型法治对救济工作要求以人为本，注重方法改进，坚持问题导向、效果导向和安全底线，体现可持续性可复制性；预防型法治对于行政法总论和未来发展论具有更高的要求，包括要处理好包括立法目的、立法精神、法律原则、良善习惯在内的条理法，体现辩证唯物的法治发展观。
李利军发言
中央政法委《长安》杂志社李利军社长表达三点感受：第一，要重视法律的预防性功能，强调了法律作为一种预防工具的重要性。第二，要重视预防措施的法律性手段和非法律性手段，多元化解社会矛盾。第三，要重视法治预防措施的层次，区分法治的法律手段，包括矛盾纠纷源头治理以及实践中预防的不同层次，包括民事与行政，人民调解、行政调解与司法调解等。此外他还提出了两个主要建议：一是，重视对要建设什么样的法律体系的思考，即思考法律和法律以外的关系问题，特别是政策与法律的适用范围。二是，要重视防治措施设定的科学性。
金自宁发言
北京大学法学院金自宁研究员分享了四点感想。第一，六种预防型法治的实践形态都颇具启发性和研究价值，不仅有行政主体权力的角度，也有以行政相对人为中心的视角。第二，黄文艺教授不但看到了在现代社会法律和技术之间可能存在替代作用，还提出了可以用数字技术来规制公共权力的新思路。第三，预防型法治制度发展过程中可能会出现的问题应如何防范，包括六种实践形态被滥用后的应对，特别是预防性法律责任的扩张值得关注。第四，关于合规和预防的关系，金自宁研究员认为当前的合规实践与预防型法治的理念高度契合，值得进一步研究。
刘艺发言
中国政法大学法治政府研究院刘艺教授讨论了我国公益诉讼类中的预防性诉讼问题。第一，我国公益诉讼中的预防性诉讼主要集中在环境和安全（包括食药安全和安全生产等具体领域）。第二，根据诉讼类型来看，由社会组织提起预防性环境公益诉讼，符合全过程人民民主的要求和法理。但若是由检察机关提起预防性公益诉讼时，则会面临着是否超越检察监督边界等质疑。现代行政监管体系已经嵌入风险防范体系中。当检察机关监督这些行政监管时，与传统的预防性诉讼不同，并非真正的提前介入，只是对风险监管行为进行监督而已。第三，我国检察公益诉讼具有一定预防性特征。特别是检察机关在从刑事案件中发现行政公益诉讼线索，或者办理行政公益诉讼时，发挥着预防犯罪的预防性功能。最后，刘艺教授认为企业合规（包括行政合规）应与行政违法行为检察监督机制融合起来。行政合规与行政公益诉讼之间也具有天然的关联性。
蒋红珍发言
上海交通大学凯原法学院蒋红珍教授分享了三点感悟。第一，比例原则在科技风险领域的适用可行性，站在法理的角度观察部门法结构，可以发现比例原则已被应用于传统部门法之间的设置。第二，事前介入以及许可制度的理解新视角，在预防型法治框架下事前手段不再是保留手段，可能有助于更好地保障利益之功能。第三，讨论了风险的问题，大数据和人工智能所带来的风险已经超越了以往的理解。技术的发展可能导致人工智能的风险变得难以预测，技术人员也无法完全理解其运作原理。因此，在处理这些风险时，需要强调经验和实证的结合，以及对手段与目标实现之间关系的认识。
凌维慈发言
华东师范大学法学院凌维慈教授表达了三点感受。第一，对研究分析角度的启发，以整体观角度思考法治模式的重要性，不要仅限于从部门法的垂直角度审视问题；第二，科技进步生成复杂的因果链条导致预防变得困难，尤其是在交叉复合领域进行行政裁量，此时可以通过行政程序设计协调多部门合作；第三，另一个难点是裁量问题的控制，技术的发展使得科学判断变得更加复杂，这对于法律的适用提出了挑战。此外凌维慈教授提出了对技术专家意识以及许可制度变革的思考。
陈越峰发言
华东政法大学法律学院陈越峰教授提出了三点体会：首先，讨论了风险社会的社会学意义，强调了风险社会的自反性和建构性。其次，从行政法学的历史维度来看，国家目标的变迁导致了行政任务、组织方式和活动方式的变化与复杂多元。最后，讨论了行政的合法性和正当性所面临的挑战与回应，提出了在法律价值秩序多元化的情况下，应当建立一个复杂的开放的、可变迁的法治系统，并强调了通过对更高层次原则的关注来建构基本共识。
武栋鹤发言
河北省沧州市肃宁县政法委书记武栋鹤结合自身实务工作经验主要表达两个观点：一是预防型法治和预防性政府的法律定位，实际执行法律过程中，为应对出现的痛点和法律上的空白问题，进行了制度创新，预防型法治概念的出现给了新制度一个法律定位；二是表达了预防型法治给予法治政府在地方发挥作用的信任，强调了预防型法治给地方社会治理带来的积极影响，并探讨了在实践中的创新和法律定位的问题。武书记还讨论了在社会治理和预防性工作中的创新，以及对公检法联合监督平台的建设实施提出了具体的设想。
许可发言
对外经济贸易大学法学院许可副教授表达了自己的三点感受：第一，越好的理论越实用，预防型法治正是这样的好理论。第二，预防型法治的提出不只是对于行政法上的结构性变革，也是法学范式的变革，预防型法治和应对型法治，分别对应着向前看和向后看的两种不同思考范式。第三，预防型法治是未尽的命题，仍有许多问题等待回答。对此，他提出了两个看法：一是在实践中实施从应对型法治转向预防型法治的同时，可以运用法经济学的风险预防型制度，通过法律工具来保证实现社会的价值追求；二是协调预防型法治的工具性和法治本身的价值实现能看到的价值，并通过法治的融贯重新组合，最终实现预防型的目标统一。
李泠烨发言
上海师范大学哲学与法政学院李泠烨副教授分享了自己的两大收获：一是对研究方法视角的启发，行政法律研究中将利益、权利、义务、责任分配的设定，与传统上强调的行政执法结合起来做一体性的考察和提炼；二是对研究选题的启发，一方面可以基于受益者和共享者的视角，考虑预防性原则的分配，另一方面是规范的法律化和其他类型义务的法律化方面，可以在转化时提供方式的法律保障，以及对它们的限度进行适当的控制。同时她也提出了预防型法治可能具有调试性的思考，认为法律既需要控制预防型法治的调试性，防止其滥用和牺牲利益，同时也需要提供足够的手段来保障实现其实效和实践。
谢尧雯发言
中国政法大学法与经济学研究院谢尧雯讲师结合自己重点关注的科技治理与企业合规，展开“预防型法治中如何规范政府权力”的思考。一是通过构建“社会中可接受风险水平”制度来规范政府风险预防权力，并根据不同风险阈值划定行政监管与民事责任的关系。数字技术为社会带来了“价值失序”类风险，需要建立与传统技术不一样的风险评估程序。二是发展并规范以企业合规为主的执法模式。在预防型治理中，法律通常以原则性规范为复杂风险设置规制框架。社会主体一方面缺乏稳定守法预期，另一方面又通过具体实践为抽象规范注入具体内容，呈现合作规制样态。为提供稳定预期与合作规制激励，较为抽象法律规范的执法模式需要从威慑式执法转向合作式执法。完善行政和解，引导企业健全内部管理结构，以此促成监管与产业的持续对话与合作信任。
在会议的未来寄语环节，清华大学公共管理学院于安教授就行政法学的发展工作谈了自己的认识。于安教授认为，高度重视预防原则和预防型政府的治理实践，对于行政法学的发展是必要的。在这一过程中，环境生态公共行政是最早嵌入预防原则的领域，并且逐渐扩展至当代公共行政的规范主流。
关于清华大学公共管理学院政府法制研究中心
党的二十大报告指出：“全面依法治国是国家治理的一场深刻革命”，“法治政府建设是全面依法治国的重点任务和主体工程”。政府法制研究中心是依托清华大学公共管理学院成立的跨学科研究平台，旨在围绕如何推动法治政府建设这一中心议题，开展数字治理、数字政府、新兴产业治理、司法政策、公私合作等领域的研究工作，为在新时代进一步推动法治政府建设，以适应前沿科技的革新，并助力国家高质量发展，提供智力支持。
供稿丨政府法制研究中心