以往关于中央与地方政府间信息不对称的研究，主要关注中央政府缺乏对地方政府政策执行情况的充分了解的情况。然而，地方政府也有可能缺乏中央政府对特定政策的关注程度，以及对地方政府违规行为采取惩罚决心的信息，即存在逆向信息不对称的情况。我院朱旭峰教授及博士毕业生王悦在公共管理学顶尖期刊public administration(《公共行政》)上最新发表文章credible signaling to promote local compliance: evidence from china’s multiwave inspection of environmental protection（以可信信号提升地方遵从：来自中国分批环境保护督察的证据）指出：通过分批次的督察机制，中央政府可以就其对某些政策的重视程度和惩罚违规行为的决心发出可信信号，从而对尚未接受督察的地方政府形成有效威慑，从而长期改善地方政府的环境治理。本文以中国中央环境保护督察制度为例检验上述观点，以系统的政策效果评估和作用机制分析，构建关于央地间信号作用机制的理论。
文章简介
不同于以往对中央和地方政府间信息不对称的一般认识，该研究关注中央和地方政府间的逆向信息不对称现象，即地方政府可能缺乏对于中央政府意图和决心的了解。上述信息不对称的存在可能导致中央政府制定的政策无法得到有效落实，同时地方政府由于未妥善履职而受到惩罚的双输局面。该研究指出，通过分批次的督察机制，中央政府可以就其对某些政策的重视程度和惩罚违规行为的决心发出可信的信号，从而对尚未接受督察的地方政府形成有效威慑。文章以中国中央环境保护督察制度为例检验上述理论。实证结果表明，长期来看中央环保督察制度的建立可以有效控制污染。其核心机制在于，已完成的督察批次所产生的可信信号，可以激励其它地方政府主动改善环境治理，形成对信号的有效响应。此外，研究还发现地方政府对中央政府政策信号的响应强度取决于信号源的科层距离和地理距离。
研究问题
在多层级结构的政府体系中，中央与地方政府之间的关系可以被视为经典的委托代理框架，大量政策由中央政府制定，而由地方政府执行。实现政策目标的关键在于地方政府的妥善履职。然而，中央政府通常缺乏关于地方政府履职情况的信息，地方政府可能会为了追求自身利益，降低政策执行力度，导致典型的信息不对称问题。
中央政府可能试图通过审计措施、高科技设备以及寻求公众监督的帮助来获取有关地方政府执政绩效的信息。此外，中央政府还会设立督察机构或派遣监察专员收集有关地方政府执政表现的信息。这些措施可以增加中央政府发现地方政府不当作为的概率。然而，地方政府能否充分了解关于中央政府的真实意图的信息，却在理论界缺乏探讨。由于缺乏对于中央政府真实意图信息的了解，地方政府可能会选择投机取巧的策略，以低于中央政府期待的水平履行职责并希望蒙混过关。当中央政府发现地方政府的违规行为时，可能会实施严厉制裁，并由此导致中央政府和地方政府双输的局面。
为了解决信息不对称问题，信号理论应运而生，其内涵和应用不断拓展。信号理论最初是在关于教育程度对劳动力市场的影响时发展起来，指出博弈中的信息优势方向另一方提供其私人信息，可以提升其潜在收益。在央地关系的相关研究中，地方政府试图向中央政府展示其绩效表现以赢得财政补贴或干部晋升机会，就属于信号理论中代理人向委托人释放信号的案例。基于一般性的信号理论，该篇文章指出，中央政府也可以主动向地方政府释放信号，揭示中央对特定政策目标的重视程度。关于上述论点的一个隐忧在于，中央政府可能会经常性地向地方政府提供政策指导方针，从而使得关键的政策信号隐没于日常的政策指令之中。中央政府为了突出其关键政策信号，就需要格外注意信号的可信性和突出性。而传统上用于中央政府加强对地方政府信息收集能力的督察机制，有潜力成为中央政府向地方政府释放可信信号的重要工具。
该研究关注于分批督察机制的政策设计，探讨分批督察机制如何通过已经完成的督察批次向尚未接受督察的地方政府释放政策信号，并矫正地方政府执政行为；同时，该研究还进一步分析了分批督察策略所释放的信号会受到那些关键因素影响，据此对分批督察策略的信号机制进行佐证。
理论假设
研究针对分批督察机制释放中央政府信号的机制检验提出了一系列理论假设。首先，分批督察策略应具有与传统督察机制相似的作用模式，即通过中央政府向地方政府派遣督察员进行现场监督提升信息收集能力。督察机制可以有效缩短信息收集链条，从而加强监督能力。因此，研究提出如下假设：
h1.在经历督察之后，地方政府会根据中央政府要求，提高政策绩效水平，以满足中央政府的政策要求。
第二，通过分批督察策略，地方政府不仅会亲身经历督察，还会见证中央政府对其它地方政府的督察过程。在早期批次接受督察的地方，其督察过程可以作为中央政府释放信号的重要工具，向其它尚未接受督察的地方政府传达中央政府强调某些政策的意图，从而引导尚未接受督察的地区提前整改其执政行为。因此，研究提出以下假设：
h2.通过中央政府的分批督察策略，已经完成的督察批次可以作为可信信号，引导地方政府明确中央政府政策意图并开展提前整改。
分批督察策略是中央政府向地方政府发送信号的重要媒介。根据信息技术领域的信号衰减原理，央地间信息博弈的信号作用效果也取决于信号源和接收者之间的距离因素。因此，我们提出如下假设：
h3.距离中央政府科层距离或地理距离更远的地方政府，在根据中央政府意愿的信息而改善其执政行为时会更显迟疑。
实证研究与结果
该研究以第一轮中央生态环保督察为案例，通过对该政策的效果及作用机制的系统分析，揭示分批次督察策略成为中央政府释放可信信号、引导地方政府改善执政绩效的作用机理。研究收集了中国大陆30个省份（西藏自治区由于数据缺失而未纳入本次分析）281个城市从2015年至2018年共计48个月的经济社会、气象和环境质量数据，并依托中国生态环境部官方网站信息构建了中国中央环保督察行为数据，形成对第一轮中国中央环保督察的分析数据集。
基于广义双重差分分析，该研究比较了督查组进驻前与督查组进驻后的城市环境质量，并发现中央环保督察制度使得地方政府长期有效改善了环境治理绩效，各地空气质量提升明显。
然而，当研究将政策作用期聚焦于督察进驻及继续边督边改时期，考察督察对入驻地区环境质量的当期影响，却发现督查组的进驻没有带来地方环境质量的短期内明显改善。上述分析结果暗示，中央环保督察制度，并不是通过以往理论解释的那样，通过加强中央对地方政府的信息收集能力而提升地方政府政策执行绩效的。
该研究再将机制分析引向中央政府信号释放模式时发现，由于中央政府巧妙地采取了分批次督察策略，地方政府会在观察到（witness）其它兄弟省市接受督察并被惩戒后，立刻开展提前整改，并由此导致督察发生在当地时，环境绩效提升空间反而较小。这种在某地方政府观察到中央政府对别的地区开展督察后，采取了行为改变的现象，符合信号机制的假设。为了进一步验证该机制，研究还纳入了交互效应分析，以探究这种提前整改的信号效应是否会受到地方政府与中央政府间信号距离的影响。研究发现，当地方政府行政级别更低即与中央的科层距离越远，信号效应的作用越为衰减；同时，当地方政府距离首都北京的距离越远即与中央的地理距离越远，信号效应的作用同样越为衰减。
结论与讨论
通过建立分批次督察制度的设计，中央政府不仅可以加强对地方政府执政绩效的监测，还可以释放关于中央政府意图和决心的可信信号。中央环保督察制度巧妙地利用分批次开展的策略，通过早期批次的政策执行，使尚未受到督察的地区也可以清楚地了解中央政府治理生态环境的决心，从而有效引导地方政府调整政策预期，提前主动加强生态环境保护。
以上理论探讨虽然是基于中国中央环保督察制度展开，但是主要研究结论和理论价值并不局限于中国这一个国家或环境治理这一个单一领域。一方面，分批督察策略作为信号释放手段是有效且高效的。过去，该制度设计在中央对地方政府监管的理论研究和实践探索上均未得到充分关注。因此，该制度设计未来也可以在改善多层级政府治理模式上具有巨大发展潜力。另一方面，分批督察的信号机制不仅可以应用于环境保护领域，还可以拓展到其它监管领域。当中央政府的政策方针与地方政府的局部利益相矛盾时，地方政府对中央政府的遵从程度都会相应降低，而地方政府的违规行为很有可能是由于缺乏对中央意图信息的充分理解。因此，中央政府通过分批督察策略释放可信信号可以应用于此类政策领域，提升地方政府对中央政府的遵从程度。未来相关研究可以尝试基于分批次督察策略进一步扩展信号理论，提供来源于其它国家和更广泛领域的政策实践案例，丰富我们对中央地方关系中信号机制的理解。
论文来源
zhu, xufeng & yue wang. credible signaling to promote local compliance: evidence from china’s multiwave inspection of environmental protection, public administration.
https://onlinelibrary.wiley.com/doi/10.1111/padm.13002
作者简介
朱旭峰:清华大学公共管理学院教授、院长
王悦:清华大学公共管理学院博士毕业生
供稿丨科研办